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“非法一日游”治理研究——以北京市昌平区为例
[ 字体显示: ]    点击率:  发布时间: 2018-07-18 16:03:28
 
 

  北京市昌平区拥有诸多知名景区,在旅游经济蓬勃发展的同时,也面临着“非法一日游”治理难的困扰。2016年8月以来,昌平区委、区政府组织开展了一系列卓有成效的治理行动,辖区“非法一日游”乱象得到有效遏制,旅游市场秩序显著改善,也积累了许多宝贵的治理经验。
  2017年8月1日施行的《北京市旅游条例》专门对“一日游”进行了规范。该条例第五十二条规定,本条例所称一日游,是指旅行社预先安排行程,提供除住宿以外的交通、餐饮、游览、导游等旅游服务,旅游者以总价支付旅游费用的团队旅游形式。这是对“一日游”的法律界定,这里的“一日”不是指时间上的一天,而是指一种旅游形式。
  以非法的北京“长城—十三陵一日游”为例,其基本运作模式为:在市区各大旅游景点、火车站地铁站和旅游集散中心等地低价揽客——途中车上再次加价收费——在长城景区短暂停留——带领游客到十三陵地区的旅游商店购物或观看演出——返回市区。整个流程中有三个关键环节:低价揽客、途中加价、旅游商店购物或观看演出。这三个环节也是“非法一日游”的利益点所在。有些导游为了达到诱导游客购物消费的目的,鼓吹旅游景区民风彪悍、老百姓素质差以变相恐吓游客缩短景区游览时间,还大肆宣扬风水和封建迷信,采取威逼利诱等各种手段蛊惑游客购物和强迫消费,根本不顾游客的旅游体验。据调查,整个“一日游”环节绝大部分时间均是在车上给游客洗脑和在旅游商店蛊惑游客购物,一个旅游团基本上要去三四个旅游商店,游客在景区停留时间不足旅游总时长的1/4,根本没有时间欣赏景区风景,游客一旦上车就别无选择,“一日游”变成了“一日购”。

“非法一日游”的实施主体
  在整个“非法一日游”链条中,起核心作用的是两个主体:一个是车主(或旅行社),一个是旅游商店。车主(或旅行社)负责组团和发团,也就是在市区低价揽客组成旅行团,然后安排车辆发团到旅游景区和旅游购物商店;旅游商店则负责提供购物场所和商品。除了这两个主体之外还有4个角色也十分重要,即揽客人员、司机、导游和旅游商店讲师。揽客人员负责在市区招揽游客参加“一日游”,旅游团人数的多少取决于这些揽客人员;司机和导游都是车主(或旅行社)组织或雇用的,负责带领旅游团开展行程,从根本上听从车主指挥;旅游商店讲师则是受旅游商店聘请而蛊惑和诱导游客购物的人,很多时候游客购物多少取决于讲师的工作成效如何。随着长期的发展和演化,上述主体均成集团化形式存在,也就是每部分主体均逐渐形成自己的小圈子,如车主(旅行社)圈子、揽客人员圈子、导游圈子、旅游商店圈子、讲师团圈子,每个圈子自成一套运作套路,甚至呈现职业化、专业化的特点。

“非法一日游”非法行为表现形式
  一是通过商业贿赂的形式,形成黑色利益链条。整个“非法一日游”产业链当中,从揽客人员、旅行社、导游、司机、游客就餐店到旅游商店,各有自己的利益点,形成了一个完整的黑色利益链条,具有很强的可复制性。其目的都是借旅游的形式来谋取非法利益,而此时的旅游只是一个形式,根本目的是从游客身上牟利,因此参团的游客不可能玩好,扭曲了旅游本来的意义。这是“非法一日游”最明显的特征,也是其野蛮生长和不断复制的根本原因。比如,在一件商业贿赂案件中,查明旅游商店给车主以下回扣:一是人头费,一般是按照游客的人数计算,车主每给旅游商店带一个游客得40元的回扣;二是旅游商店按照该旅游团总购物金额扣除成本后毛利润的45%提成给车主;三是按月结算购物总金额一定比例的钱款,根据本月车主向旅游商店发送的所有旅游团购物总金额扣除成本后的毛利润的5%一次性支付车主回扣。
  二是擅自改变旅游合同。无论是中途临时加价,还是擅自改变旅游线路和旅游项目,甚至使用假合同、假名称等,其本质都是违反双方约定的合同违法行为,这也是“非法一日游”中十分突出的现象。
  三是虚假误导宣传。该部分主要集中在揽客环节和旅游商店购物环节。在揽客环节,揽客人员虚假承诺旅游项目和价格,骗取游客报名参团;在购物环节,旅游商店讲师团等虚假夸大宣传,以交朋友、做游戏等方式诱导甚至逼迫游客购物,许多游客在正常情况下不会选择购物,但经过讲师团洗脑之后纷纷上当受骗。另外,许多导游为了提前做好铺垫工作,也会在行车途中虚构事实、虚假宣传以诱导游客到旅游商店购物。
  四是销售假冒伪劣商品。具体到昌平区的旅游商店,很多是销售玉器的旅游商店和表演杂技的演艺场,商品和服务没有半点儿北京特色,而且其销售的玉器产品很多都是标价虚高,物不所值,许多游客花了大价钱却买了很普通甚至劣质的商品,欺客宰客现象频频发生。
  五是侵害消费者权益。一些旅游商店根本不顾消费者的合法权益,或隐瞒真相,或不开具票据,或不按规定退换商品,本着一锤子买卖的心理侵害游客合法权益。
  此外,无证无照经营、异地经营、商品不明码标价、消防安全不达标等违法违规行为也普遍存在。
  从上面的分析可以看出,所谓的“非法一日游”其“非法”表现形式多样,每个环节都可能存在非法行为。但“非法一日游”最突出、最根本的特征是多个主体形成黑色利益链条,不顾游客旅游体验,借旅游形式非法敛财——这也是“非法一日游”的本质。

“非法一日游”的成因
  一是有著名的旅游景点作为载体。如果没有著名的旅游景点,就很难形成“非法一日游”得以滋生的载体,因为没有景点就没有游客,没有游客一切就都无从说起。所以,往往是那些有著名景点的区域容易滋生“非法一日游”,许多游客慕名前往,消费潜力也巨大。
  二是信息不对称。许多参加“非法一日游”的游客都是外地游客,对当地的情况不熟悉不了解,回家上当受骗之后又离得比较远,维权成本太高,助长了违法分子气焰。
  三是旅游公共服务供给不足。旅游行程中最重要最关键的一个问题就是交通问题,许多游客之所以选择参加“一日游”旅行团,就是因为交通不便利或者不知道如何前往景区。如果解决了交通问题,那么剩下的景区游览等环节游客完全可以自己决定和安排。旅游公共服务的供给不足加上“非法一日游”不合常理的低价诱导,自然就让许多游客选择了这一旅游方式。
  四是相关旅游经营主体利欲熏心。“非法一日游”违法成本较低,违法利润却很高,团伙运作模式呈现出很强的复制性和扩散性。需要注意的是,随着北京加大打击力度,有向北京周边区域扩展的迹象。
  五是政府部门监管不到位。政府监管责任的不明确、监管体制的不顺畅、监管手段的落后和监管力量的分散,也是造成“非法一日游”屡禁不止的重要原因。

“非法一日游”治理难点
  一是“非法一日游”行为隐蔽,封闭性强,监管难度大。其整个过程表面上不留违法痕迹,往往采取口头蛊惑、封闭宣讲等手段进行,游客被强迫交费和诱导购物没有正规票据,虚假宣传、商业贿赂等行为十分隐蔽,车主、旅行社、导游和讲师团也往往不以真实姓名开展活动,线索少,监管部门调查取证难,证据固化难,增加了打击难度。
  二是缺乏根治办法。过去的治理往往停留在表面,一有问题常常是采取联合执法、专项整治等常规方式,没有深入进去,没有铲除整个黑色利益链条生存的环境和土壤,也没有形成长效机制,所以无法取得根本实效。
  三是过于注重“堵”,未能有效采取“疏”的举措。过去的治理模式更多地采取打击、压制、管控等方式,过于注重对“一日游”市场的“堵”,较少采用引导、培育、完善服务等“疏”的方式,因此效果不甚理想。
  四是过于依赖行政手段,未能充分发挥市场和社会的作用。“非法一日游”野蛮滋生和蔓延,其根源是现有旅游服务无法满足旺盛的“一日游”需求。由于游客大多是外地人,缺乏充分的信息,市场上正规的“一日游”旅行社在严重扭曲的低价“非法一日游”竞争下无法生存,形成劣币驱逐良币的恶性循环。

“非法一日游”治理思路和建议
  重拳出击形成高压严管态势
  摸清底数,聚焦问题。一是系统汇集旅游、工商、公安、发改委等部门涉及旅游投诉举报数据和问题线索,并结合媒体曝光情况开展大数据分析研判,按照一户一档的原则对全区旅游商店建立精细化管理台账,健全旅游市场经营主体档案资料。二是对“非法一日游”进行暗访摸排,掌握其出发源头、行进路线、运作模式、获利方式等信息,聚焦问题,明确重点,提高整治工作的针对性和靶向性。
  周密部署,重拳出击。由工商部门牵头,公安、旅游、城管等部门密切配合,对全区旅游商店重拳出击。对存在严重违法违规经营行为、游客投诉举报较多的旅游商店依法责令停业整顿,对存在轻微违法违规行为的旅游商店依法进行行政告诫,重点节假日期间开展“一日多巡”,强化高压管控。同时严厉打击旅游市场违法违规行为,查办一批典型案件。
  强化宣传,加强引导。主动邀请媒体对“非法一日游”整治行动进行宣传报道,及时召开新闻发布会披露信息,营造良好的工作环境。同时对重点旅游商店进行行政提示和告诫,张贴消费警示,加强规范引导。
  标本兼治完善旅游市场治理长效机制
  构建多部门跨区域联动治理机制。一是构建全市共同治理机制。横向上,构建由旅游、公安、工商、交通等多部门组成的联合治理机制;纵向上,构建由市区和郊区共同行动的联动治理机制,形成全市共同治理格局。二是构建“京津冀一体化”执法协作机制,开展跨区域联合打击,形成有力合围之势。三是建立对各有关部门旅游市场综合监管工作的监督考核机制,将旅游市场秩序整治和服务质量提升工作纳入政府质量工作考核,督促各部门在整治中动真格、出实效。
  加强末端治理,斩断“非法一日游”利益链条。一是实施“禁限目录”,控制增量。将在旅游景区及周边沿线从事珠宝首饰、工艺品、收藏品、中药、保健品、书画等商品经营以及开办演艺场的经营主体纳入区域产业准入负面清单,限制新增。二是依法吊销严重违法旅游商店证照,坚决清除违法违章建筑,压减存量。
  强化源头治理,铲除旅游违法乱象滋生的土壤。从以往的经验看,仅仅对旅游商店这一末端环节治理无法从根本上斩断“非法一日游”利益链。因此,还需从全市层面开展源头治理。一方面,对市区的旅行社、导游、车辆、站点等环节开展有效治理和规范,将为“非法一日游”提供服务的出租车和黑车纳入交管局惩戒系统,对长期从事“非法一日游”的旅行社、黑车、讲师团等固定团伙打一场歼灭战,从源头上铲除旅游违法乱象生存的土壤。另一方面,开展线上线下旅游广告专项治理行动,对百度、360、搜狗、去哪儿网等互联网企业开展广告专项治理;对全市范围内的酒店、宾馆、各旅游集散中心、火车站点等开展广告专项治理。
  强化行刑衔接,加大刑事打击力度。治理“非法一日游”不能再简单依靠常规手段,必须有新的举措,实现新的突破。要用足用尽法律法规依据和监管执法手段,从严、从重打击“非法一日游”乱象。对于符合吊销证照的旅行社、导游、旅游商店等违法主体要坚决吊销证照,并对其法定代表人、股东和实际负责人等主要人员实行禁入旅游行业的限制。此外,强化行刑衔接,对诱导欺骗购物和讲师团行为要加大刑事打击力度,通过强力打击形成有效治理和震慑。
  完善旅游市场治理长效机制。一是加强旅游投诉举报数据和舆情监测,聚焦问题,定期开展精准打击行动,严厉惩治虚假宣传、商业贿赂、价格欺诈、产品质量等违法违规行为;二是在旅游景区及周边重点区域、重点路段安装监控设备,对重点目标实时监控,同时要求各旅游商店和演艺场在经营场所显著位置悬挂营业执照和单位名称字号牌匾,方便游客识别店名和后续维权;三是建立健全旅游市场诚信体系,加大对重点地区、重点主体、重点人员的曝光力度,强化旅游行业失信惩戒,加快建立旅游信用信息公示制度,定期公布违法违规旅游经营者和从业人员不良信息,使旅游失信行为人付出巨大代价。
  疏堵结合,完善旅游服务体系建设。完善旅游服务设施建设,将旅游商店服务网点建设纳入景区统一规划、布局和管理,彰显“北京特色”;培育健康正规的“一日游”旅行社,充分利用市场和社会力量提供“一日游”服务,同时加大交通服务供给,方便游客自行前往景区;在各大交通枢纽、景区周边设置公益宣传点,通过网络、报刊、电视等媒体加大宣传引导力度,增强游客的防范意识。
□北京市工商局昌平分局 胡之群 罗正恩

 

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